CONSIDERACIONES
ACERCA DEL RÉGIMEN CONSTITUCIONAL DE LA TOLERANCIA
Diego VALADÉS *
SUMARIO: I. Problemas
actuales de la tolerancia. II. Constitución y religión. III. Constitución
y etnias. IV. Pluralismo y tolerancia. V. Consideración final..
I. PROBLEMAS
ACTUALES DE LA TOLERANCIA
La cuestión de la
tolerancia se inscribe en el ámbito de las relaciones de poder. Adoptaré, por
tanto, el esquema de esas relaciones elaborado por el admirado tratadista
Manuel García-Pelayo.1 La modestia
del título de su ensayo ("Esquema de una introducción a la teoría del
poder") ciertamente no refleja la profundidad de su trabajo. Este estudio,
conjugado con el denominado "Contribución a la teoría de los
órdenes", representa una notable construcción teórica concerniente al
poder. Ambos textos proveen de un instrumental muy valioso para encuadrar
problemas específicos del poder.
Para establecer la
función de la tolerancia en un sistema constitucional podemos utilizar el
esquema de relaciones de poder trazado por García-Pelayo. Esas relaciones
tienen dos expresiones: una asimétrica, de supra y subordinación, y otra
simétrica, de cooperación o de antagonismo. Se entiende por relación asimétrica
aquélla donde una de las partes se constituye en sujeto activo y es el único
que dispone de medios de coerción que le permiten decidir y ordenar, mientras que
la otra parte se convierte en sujeto pasivo y actúa conforme a la conducta
prescrita por el primero. En esta relación la comunicación entre las partes es
de mandato imperativo y acatamiento.
Las relaciones
asimétricas son propias del poder del Estado. Por eso es relevante la
aportación de García-Pelayo, en tanto que nos permite confirmar que la
vinculación hipostática del poder civil y eclesiástico funcionó como precursora
del Estado moderno.2
En las relaciones
simétricas las partes están en igualdad de circunstancias ("cada uno de
los términos está unido por la misma relación con respecto al otro o a los
otros"). El autor identifica dos modalidades: una, de cooperación, que se
produce cuando dos o más actores participan "con un quantum
determinado de poder" a propósito de un objetivo común; otra, antagónica,
cuando luchan entre sí "oponiendo sus respectivas capacidades de
poder".
Un aspecto
importante de la teoría de García-Pelayo es que las relaciones fluyen y se
entremezclan, de manera que en la práctica pueden darse formas de relación que
no sean absolutamente simétricas o asimétricas, y además es posible que
alternativamente prevalezcan elementos característicos de una o de otra. Es
aquí donde considero que tienen cabida las construcciones constitucionales que
consagran principios de tolerancia, para lo que resulta particularmente útil el
esquema de García-Pelayo. Configurar y garantizar relaciones simétricas es una
función del constitucionalismo moderno y contemporáneo. Procurar, además, que
las relaciones simétricas se realicen, en lo posible, de acuerdo con
modalidades de cooperación, es una empresa complicada pero en ocasiones viable.
Por lo menos se puede considerar que una estructura constitucional que
establezca relaciones simétricas es funcional cuando limita el flujo a las
modalidades de coordinación y antagonismo, pero excluye la transformación en
relaciones asimétricas.
De la teoría de
García-Pelayo es posible inferir que el carácter fluyente que las relaciones de
poder tienen en la práctica reside en los niveles de tensión que en determinado
momento se alcancen. De ahí que una relación simétrica de antagonismo esté más
próxima a la ruptura del equilibrio que una de cooperación, y sea por ende más
susceptible a transformarse en relación asimétrica. Aquí una vez más puede
intervenir la construcción constitucional que, en el caso de estar
adecuadamente concebida y operada, establecerá mecanismos para absorber las
tensiones y consolidar los equilibrios.
En el dominio
constitucional la tolerancia concierne a tres ámbitos: el de la conciencia, el
cultural y el político. El primero está básicamente referido a las convicciones
religiosas, el segundo a las cuestiones étnicas, lingüísticas y de identidad
regional, y el tercero al pluralismo. De los tres, el primero que se planteó
históricamente, y abrió paso a los otros dos, fue el concerniente a la
conciencia.
Los problemas que
se suscitan con motivo de la tolerancia no son, ciertamente, nuevos. Desde el
siglo I a. J. C., Hillel había acuñado, entre sus Siete Reglas, la "ley de
oro" del judaísmo: "no hagas a otro lo que no quieras para ti
mismo".3 Esta máxima
encierra la clave de la tolerancia. El sabio señalaba que sólo la observancia
de tal principio permitiría la convivencia de creyentes y de no creyentes, de
pobres y de ricos, de poderosos y de débiles.
Siglos después san
Ambrosio, uno de los tres Doctores de la Iglesia , junto a san Jerónimo y san Agustín, fue
un decidido defensor de los privilegios de la Iglesia naciente, mas no
por ello dejó de reprobar los actos de intolerancia que se traducían en el
sacrificio de vidas. En 390, el emperador Teodosio ordenó la masacre de
Tesalónica que, según fuentes aceptadas por Bertrand Russell4 dejó siete
mil víctimas en una sola jornada; el obispo de Milán calificó como una
atrocidad utilizar el poder de las armas contra quienes protestaban inermes.
Los razonamientos del santo de la
Iglesia se apoyaron en buena medida en los principios del
derecho romano.
Por su parte,
Isidoro5 aseguraba
que la ley no puede ser "dictada para beneficio particular, sino en
provecho del bien común de los ciudadanos". Quedaba claro, así, que la
norma no podía imponer excepciones discriminatorias. Sin embargo, el propio
Isidoro6 ofrece una
interpretación de cómo se integra la colectividad: "Iglesia", nos
dice, procede del griego y se traduce como "asamblea";
"católica", agrega, procede de la misma lengua (katholon) y
significa "universal", esto es, concluye, "de acuerdo con el
total".
De ese concepto
isidoriano se pasa al de "herejía". Es este un vocablo que también
procede del griego, y quiere decir "elección", por lo que "cada
uno, según su libre albedrío, elige qué ideología profesar o seguir".7 Pero es aquí
donde el fundamento de la intolerancia aparece, sin que desde la lógica del
sabio se quebrante el principio de universalidad de la ley. "A nosotros,
dice, no nos está permitido elaborar creencia alguna siguiendo nuestro
criterio; ni siquiera afiliarnos a lo que otro cualquiera haya concebido según
sus propias especulaciones". De ahí que, quienes eligen un curso distinto
al de la comunidad universal, constituyen "sectas", que derivan su
nombre de "seguir" o "sostener".
Además de las
sectas, Isidoro identifica a los "paganos" como originarios de las
aldeas (pagus) atenienses donde los "gentiles" establecieron
sus lugares sagrados y erigieron sus ídolos. Por eso se "denomina gentiles
a quienes no conocen la ley".8
"Gentiles" y "étnicos" son, además, sinónimos, pues el
griego ethnos corresponde al latín gens, del que deriva la voz
"gentil".
Corresponde a Tomás
de Aquino desarrollar el concepto isidoriano de ley.9 "La ley
es instituida como regla y medida de los actos humanos". Pero ocurre que
no todos los hombres, en todas las circunstancias, se encuentran en igualdad de
condiciones. La ley, por ende, debe tomar en consideración las diferencias,
"de aquí que también deban permitirse a los hombres imperfectos en la
virtud muchas cosas que no se podrían tolerar en los hombres
virtuosos". Hasta aquí parecería que el principio de la tolerancia no
afecta al de universalidad de la Iglesia. Pero el teólogo precisa: "la ley
humana trata de conducir a los hombres a la virtud, pero no de golpe, sino
gradualmente. Por eso no impone de golpe a la masa de imperfectos aquellas
cosas que son propias de los ya virtuosos, obligándolos a abstenerse de todo lo
malo". Con lo anterior, santo Tomás deja abierta la posibilidad de una
implantación gradual de los principios de la Iglesia universal, como lo había hecho Isidoro.
Por esto, más
adelante10 sostiene
que "el reino de Dios consiste principalmente en los actos
interiores, pero también y como consecuencia, en todo aquello sin lo cual no
pueden existir dichos actos. Por ejemplo, si el reino de Dios es justicia
interior, y paz, y gozo espiritual, necesario es que todos los actos exteriores
que repugnan a la justicia, a la paz o al gozo espiritual repugnen también al
reino de Dios y, por tanto, hayan de ser prohibidos". La base dogmática de
la intolerancia quedaba así inteligentemente establecida. Como señala Manuel
García-Pelayo,11 tendría que
aparecer Juan de París para reconocer "que las virtudes morales pueden ser
perfectas sin las teologales". Sin proponérselo, algunos regalistas
representaron el contrapunto de la doctrina de la intolerancia. La culminación
argumental medieval favorable a la tolerancia se alcanzó en el siglo XIV con Marsilio
de Pádova.12
Durante la baja
Edad Media diversos símbolos fueron utilizados también como instrumentos de
dominio. Jean Delumeau, por ejemplo, ha demostrado13 cómo el
ascenso del "satanismo" estuvo directamente relacionado con las
formas de control social adoptadas en el periodo de expansión del sistema
feudal. La intolerancia, en este aspecto, está asociada a la concentración del
poder y, por ende, a las relaciones asimétricas analizadas por García-Pelayo.
Por su parte, la Inquisición ha sido
utilizada como ejemplo de los excesos de la intolerancia. Hay en esa
apreciación buenas razones; pero, como se ha demostrado,14 esa
institución obedecía, antes que a motivos religiosos, a intereses esencialmente
políticos y socioeconómicos. Es cierto que la Inquisición participó
de muchos horrores, y que aplicó el fuego como procedimiento de ejecución;15 pero el
origen político de las sanciones es muy claro en numerosos casos. A manera de
ejemplo, recuérdese la ejecución en 1642 de Guillén Lombardo, en México, a raíz
de que se le encontró conspirando para independizar a la Nueva España poco
después de que el duque de Escalona había sido destituido como virrey "por
sospechas de inclinarse al partido del de Bragança".16
En 1542, cuando la
vieja inquisición dominicana había entrado en crisis, a propuesta del cardenal
Caraffa y del obispo de Toledo, el papa estableció la Inquisición general.
Las reglas establecidas por Caraffa17 son
terminantes. La cuarta de ellas decía: "Frente a los herejes, y
especialmente frente a los calvinistas, no habrá lugar a ninguna
tolerancia". Es claro el motivo político de la persecución.
Como respuesta, el
siglo de las luces proveyó una amplia gama de argumentos favorables a la
tolerancia. En Gran Bretaña se escucharon, entre otras, las voces de Adam
Smith, quien identificó el concepto con el de "benevolencia".18 Anterior al
suyo, sin embargo, fue el importante alegato doctrinario de Locke. Su Carta
sobre la tolerancia sigue siendo una fuente de reflexión sobre la libertad
de conciencia y la tolerancia religiosa.
En Francia se
pronunciaron en términos vigorosos Montesquieu,19 Rousseau,20 La
enciclopedia,21 y muy
especialmente Voltaire.22 Sin
mencionar a Kant por su nombre, Voltaire califica de absurdo su proyecto de una
paz perpetua, "no en sí mismo pero sí en el modo en que ha sido
propuesto". Para el filósofo francés "la sola paz perpetua que puede
establecerse entre los hombres es la tolerancia".23 Con una
simple pregunta, Voltaire sintetiza las ventajas de la tolerancia: "¿la
libertad de conciencia será una calamidad tan bárbara como las hogueras de la Inquisición ?".24
Más adelante, John
Stuart Mill fue un innovador de los argumentos a favor de la tolerancia. A
diferencia de Locke, que se preocupó sobre todo por la protección del individuo
ante el poder del Estado y de la iglesia, Mill advirtió que también las
prácticas sociales y políticas podían interferir el ejercicio de la libertad.25
Las tesis
favorables a la libertad de cultos abrieron el paso a otros aspectos propios de
la tolerancia. En Mill había un dejo de escepticismo cuando advertía que la
persecución era una constante histórica, mientras que los episodios de
tolerancia representaban sólo un accidente. El factor que no tuvo en cuenta era
que el constitucionalismo, en proceso de desarrollo cuando él escribía, se
consolidaría para convertirse en el soporte duradero de todas las formas de
tolerancia. La Declaración
de Derechos de Virginia de 1776, fue precursora en ese sentido. A continuación la Declaración de los
Derechos del Hombre y del Ciudadano de 178926 y la Constitución francesa
de 179127
contribuyeron a poner las bases de una tendencia que se haría irreversible a lo
largo del siglo XIX.
En las páginas que
siguen aludiré, muy esquemáticamente, a las expresiones constitucionales
iberoamericanas relacionadas con la tolerancia en materia religiosa, étnica y
política.
II. CONSTITUCIÓN Y
RELIGIÓN
En México, la
tolerancia religiosa es uno de los principios que más tiempo y sufrimiento
costó conquistar. Una guerra civil en el siglo XIX y otra en el XX, dan cuenta
de las dificultades que fue necesario superar y del encono a que se llegó. La
escisión segó vidas y mantuvo a la sociedad dividida por décadas. Este
fenómeno, por lo demás, fue común en Iberoamérica y aún hoy sigue afectando a
diversas comunidades nacionales.
En el mundo hay
seis grandes religiones practicadas a través de numerosas iglesias,
congregaciones, movimientos religiosos, sectas y ritos. Las fronteras
geográficas entre ellas tienden a diluirse. En Europa y en Estados Unidos, las
mayores áreas de destino migratorio del orbe, coexisten cristianismo, judaísmo,
islamismo y budismo. Se repite, en ese sentido, el proceso que caracterizó los
últimos años del imperio romano, permeado por las prácticas religiosas y
jurídicas germanas, ante las que prevaleció una actitud tolerante.28 Algunos
imperios antiguos y contemporáneos tienden a mostrarse muy receptivos y
tolerantes en materia religiosa; otros, en cambio, como el español y el
otomano, fueron muy intolerantes.
Actualmente, en la
mayor parte de los lugares se ha encontrado un sistema de convivencia; la
tolerancia tiende a prevalecer. Empero, hay casos donde la violencia subsiste o
ha emergido como consecuencia de la intolerancia. Solamente en la última década
del siglo XX se pueden identificar los casos de Irlanda del Norte, Bosnia,
Kosovo, Sudán, Líbano, Palestina, Afganistán, Iraq, Timor Oriental, Myanmar,
Sri Lanka, India,29 Tibet, Isla
Bugainville, Armenia y Azerbaiyán, para sólo mencionar unos ejemplos.
En Iberoamérica el
panorama ha evolucionado con relación a la intolerancia dominante al empezar la
centuria. Hoy, sólo dos constituciones conservan la religión de Estado: Bolivia30 y Costa
Rica;31 aunque
otras diez (Argentina, Colombia, Ecuador, El Salvador, Honduras, Nicaragua,
Panamá, Paraguay, Perú y Venezuela) invocan la inspiración divina en sus
respectivos preámbulos. Así, a pesar de que únicamente seis de las dieciocho constituciones
democráticas del hemisferio son absolutamente laicas, todas garantizan a los
ciudadanos la libertad de creencias religiosas…………………………………………………
……………………………El orden
jurídico internacional ofrece un marco de referencia que tiende a consolidarse.
La Declaración
Universal de los Derechos del Hombre,33 la Declaración Americana
de los Derechos y Deberes del Hombre34 de 1948, y la Convención Europea
de Derechos Humanos de 1950,35 consagran
el principio de libertad religiosa. Su influencia no puede subestimarse. En el
caso iberoamericano, por ejemplo, la Comisión Interamericana
de Derechos Humanos ha pronunciado recomendaciones concernientes a la libertad
religiosa respecto de Argentina, Guatemala y Cuba.36
III. CONSTITUCIÓN Y
ETNIAS
La cuestión
indígena ha estado presente en México a lo largo de su historia; en otros
países, sin embargo, han adoptado soluciones más directas y categóricas que las
mexicanas. Aunque los problemas de los indios mexicanos dieron lugar a una
intensa polémica entre Las Casas y Ginés de Sepúlveda en el siglo XVI, fue
apenas hasta 1992 cuando se decidió franquearles el acceso a la Constitución. Lo
llamativo es que esto no ocurrió ni siquiera con motivo de una Revolución que
hizo causa de las reivindicaciones sociales.
El artículo 4o. de
la carta fundamental mexicana fue reformado en 1992. Desde entonces, el primer
párrafo de este precepto reconoce la naturaleza pluricultural de la nación,
"sustentada originalmente en sus pueblos indígenas". Además, adopta
dos importantes disposiciones: la protección y el desarrollo de las lenguas
indígenas, de sus culturas, usos, costumbres, recursos y formas de organización
social, por una parte; y, por otra, el "efectivo acceso a la jurisdicción
del Estado", incluyendo la garantía de que en los juicios agrarios se
tomarán en cuenta "sus prácticas y costumbres jurídicas".
Aunque con esa
reforma se llenó una laguna constitucional, vale la pena ver cómo han abordado
este mismo asunto otros sistemas constitucionales, para que podamos apreciar
qué tanto se avanzó o qué tan atrás quedó la Constitución en
cuanto al tratamiento de los indígenas. Aclaro que utilizo la voz
"indígena" como sinónimo de "natural" o de
"indio", a pesar de que se sabe que "indígena" propiamente
dicho es toda persona originaria de un lugar determinado.
Argentina y Uruguay
son los países con menor densidad de población indígena de nuestro hemisferio. La Constitución uruguaya
no hace alusión a los indígenas, y es comprensible, pero la argentina sí,37 y es
laudable. Sobre todo porque además de reconocer la preexistencia étnica y
cultural de los indígenas, va más allá que la nuestra en dos aspectos:
garantiza el derecho a la educación bilingüe e intercultural, y asegura a los
indígenas su participación en la gestión de sus recursos naturales.
En Brasil, la Constitución dedica
un capítulo38 completo a
los indios. De manera aun más precisa que la argentina, la norma brasileña
establece39 que los
recursos hidráulicos y minerales pertenecen a la nación,40 pero los
localizados en las tierras de los indígenas41 sólo pueden
ser aprovechados con autorización del Congreso nacional, y dando a los
indígenas una participación en el producto que se obtenga. En caso de
afectación de sus derechos, corresponde al Ministerio Público42 defender
los derechos e intereses de las poblaciones indígenas ante los tribunales
federales.43 En cuanto a
educación, también se garantiza44 que se
utilizarán las lenguas maternas, conforme a "procesos adecuados de
aprendizaje".
En Colombia, la
fuerte tradición política del país llevó a establecer45 una
circunscripción nacional especial integrada por indígenas para elegir dos
senadores. En materia de justicia se reconoció46 que las
autoridades de los pueblos indígenas ejerzan funciones jurisdiccionales de
acuerdo con sus propias normas y procedimientos, en "coordinación"
con el sistema judicial nacional.
La organización
territorial de Colombia está basada en entidades. Estas entidades son los
departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indígenas.47 Todas las
entidades gozan de autonomía, pueden gobernarse por autoridades propias y
participan en las rentas nacionales.48 La ley
precisa los requisitos para que una comunidad indígena adquiera el carácter de
entidad.49 El gobierno
de esas entidades corresponde a concejos formados conforme a los usos y
costumbres de las comunidades.50 Entre sus funciones
se incluyen las de aplicar las normas de uso del suelo y poblamiento, formular
planes y programas de desarrollo acordes con el programa nacional, promover
inversiones públicas, y percibir y distribuir recursos. En cuanto al
aprovechamiento de los recursos naturales, se garantiza que además de
participar en los productos, no se afecte la integridad cultural, social y
económica de los indígenas.
En Ecuador51 se reconoce
explícitamente el quechua, el shuar "y los demás idiomas
ancestrales", como de uso oficial de los pueblos indígenas. Por lo demás, la Constitución reconoce52 los
derechos de los pueblos indígenas y negros o afroecuatorianos, entre los que
incluye la protección de los lugares rituales y sagrados. Los pueblos indígenas
tienen derecho a ser consultados sobre planes y programas de explotación y
recursos no renovables que se hallen en sus tierras y que "puedan
afectarlos ambiental o culturalmente", a recibir las indemnizaciones que
procedan por esa afectación y a participar en los beneficios que resulten.
En Guatemala, la
Constitución53 pone un
especial énfasis en los temas sociales. Asegura a los indígenas, además de los
derechos convencionales concernientes a la identidad, que recibirán asistencia
crediticia y técnica preferencial para estimular su desarrollo, y protección
especial en materia laboral cuando tengan que trasladarse fuera de sus
comunidades.
Honduras54 es el único
país donde la
Constitución apenas alude, sin aportaciones de trascendencia,
a los indígenas. En Perú55 la Constitución también
es muy lacónica, aunque reconoce la autonomía de las comunidades nativas.
En Nicaragua, en
cambio, se prevé56 que las
comunidades de la
Costa Atlántica disfrutarán de un régimen de autonomía que
les permitirá contar con su propia organización social, administrarán sus
asuntos locales y elegirán libremente sus autoridades y diputados. Para otorgar
concesiones de explotación de los recursos naturales, será necesario contar con
la aprobación del Consejo Regional Autónomo Indígena.
En Panamá, la
Constitución57 orienta sus
preceptos a la protección de la propiedad indígena (rasgo común con las demás constituciones
mencionadas aquí), y subraya los aspectos culturales, particularmente el
estudio, conservación y difusión de las lenguas nativas. Por su parte, la más
relevante aportación de la norma suprema paraguaya58 consiste en
el compromiso del Estado para defender a la población indígena "contra la
regresión demográfica".
Este es un rápido
repaso de los elementos más sobresalientes del constitucionalismo
iberoamericano con relación a la cuestión indígena. Se trata, sin embargo, de
soluciones que atienden a las particularidades de cada país. Esto no quita que
las experiencias ajenas sean útiles cuando se trata de resolver un problema que
en varios lugares, como es el caso de México, está poniendo a prueba la
flexibilidad de las instituciones, la funcionalidad de la política y el valor
de la tolerancia.
IV. PLURALISMO Y
TOLERANCIA
En México, a partir
de 1977 los derechos de los partidos políticos tienen naturaleza
constitucional. Culminó así un proceso lento de reconocimiento de los partidos,
iniciado con la ley electoral de 1911. De manera progresiva se han ido
ampliando los derechos y de alguna manera las obligaciones de los partidos. El
pluralismo, como expresión de tolerancia, o como "valor de la convivencia
política", en palabras de García-Pelayo,60 ha
encontrado en el reconocimiento constitucional de los partidos una tendencia
generalizada a partir de la segunda posguerra.
La democracia tiene
dos momentos: la elección de los titulares de los órganos del poder, y el
ejercicio del poder por parte de los elegidos. Si la elección se lleva a acabo
mediante elecciones libres, secretas, universales y directas, no puede ser
cuestionada. El criterio de equidad en las elecciones es, en cambio,
discutible. Al partido que ocupa el poder le puede favorecer su posición de
influencia, pero también le puede afectar el desgaste que resulta del hecho de
tomar decisiones. Quien compite por conservar el poder tiene ciertas ventajas
con relación a quien lucha por desplazarlo, pero también quien busca alcanzar
el poder cuenta a su favor con la fuerza de la esperanza y, sobre todo, que no
tiene cuentas que rendir. En esta medida, a pesar de las relaciones desiguales
en la contienda, los factores pueden compensarse. De ahí que en toda democracia
sea común la derrota del poderoso a manos del débil.
El otro aspecto: el
ejercicio del poder, es la parte más importante de la democracia
constitucional. No se trata de un episodio electoral, por definición efímero y
usualmente precedido de desbordamientos emocionales y de promesas hiperbólicas,
sino de la fase duradera, estable, donde las afirmaciones se ponen a prueba y
se muestra que además de hablar se sabe actuar y que además de decir se puede
pensar.
Para gobernar en
una democracia se requieren tres elementos: un sistema de normas que sirva como
referente a gobernantes y gobernados; un sistema de atribuciones políticas que
establezca los márgenes de acción de los gobernantes, y un sistema de
libertades que permita a los ciudadanos y a sus organizaciones representativas
controlar al poder. En este sistema de libertades se inscriben los derechos de
la oposición, todavía en fase de desarrollo.
La segunda
posguerra trajo consigo la constitucionalización de los partidos políticos.61 Se quería
conjurar la posibilidad de otra catástrofe como la representada por el ascenso
del fascismo al poder. Más adelante se vio que la sola incorporación de los
partidos a la
Constitución dejaba cabos sin atar, y se abrió espacio al
problema que desde principios del siglo XX había apuntado premonitoriamente Max
Weber: la financiación de los partidos.62 Este
problema ha sido abordado como parte de la legislación electoral, para
introducir elementos mínimos de control en el flujo de recursos que utilizan
los partidos. Quedan pendientes dos importantes cuestiones: la democracia en la
vida interna de los partidos y los derechos de los partidos de oposición. Este
último problema está directamente vinculado con los principios de la
tolerancia.
La concepción
clásica de democracia estaba basada en el gobierno de la mayoría, a tal punto
que en determinado momento fue posible aludir a una democracia plebiscitaria.
La experiencia llevó a que, desde hace algunas décadas, se comenzara a hablar
-y en cierta forma a practicar- la democracia consensual. Mediante esta forma
de ejercicio del poder se pueden superar muchas de las tensiones que resultan
de la lucha política. El sistema parlamentario se presentó como el instrumento
por excelencia de esa forma de entender la democracia. Los sistemas
presidenciales, sin embargo, han ido adoptando mecanismos de composición
política que también les permiten absorber las duras presiones que en numerosas
ocasiones ha desencadenado la ruptura de las democracias.
Pero en el
constitucionalismo contemporáneo ha aparecido una figura que contribuye a
subrayar la naturaleza tolerante del pluralismo político: el derecho de la
oposición a participar en el proceso del poder. Además de la presencia
electoral de los partidos, del acceso a los medios de comunicación y a las
fuentes de financiamiento, y de sus posibilidades de formar coaliciones para
gobernar, hoy se advierte una tendencia que confiere a los partidos nuevos
derechos y, por ende, responsabilidades. Un buen ejemplo es el ofrecido por la Constitución de
Portugal de 1977, que reconoce expresamente el derecho de las minorías a
ejercer la oposición democrática.63 Esto
implica que los partidos de oposición tienen derecho a ser informados por el
gobierno, de manera "regular y directa", acerca de los principales
asuntos de interés público.
Las constituciones
de Colombia y Ecuador contienen ya disposiciones análogas. La ecuatoriana64 señala que
los partidos y los movimientos políticos que no participen en el gobierno
tienen garantías para ejercer "una oposición crítica". Con esto se
acoge a una parte de lo dispuesto por el texto portugués. En Colombia,65 además de
la función crítica de la oposición, se le garantiza el acceso a la
documentación e información oficiales.
Para una democracia
constitucional estos nuevos derechos representan una considerable ventaja. La
libertad de acción de los partidos se ve acompañada, además, por la
responsabilidad de compartir información oficial. Los partidos tienen
facultades para criticar al gobierno y para proponer orientaciones y decisiones
políticas, pero en el ejercicio de esas tareas cuentan asimismo con el derecho
a disponer de información oficial oportuna. La información deja de ser, por
ende, una de las claves para favorecer al partido o a los partidos en el poder.
Los asuntos de interés público salen de la esfera patrimonial hasta ahora
reservada a la mayoría y pasan a formar parte del dominio colectivo. Es una
concepción que reafirma la naturaleza pública del poder político.
Es evidente que el
comportamiento de los partidos de oposición adecuadamente informados tiende a
ser más responsable. La información deja de ser un instrumento de dominación y
se convierte en un elemento de consolidación de la democracia. Es un proceso
que apenas comienza a abrirse paso en el constitucionalismo contemporáneo, pero
de su adopción no pueden resultar sino beneficios para los sistemas
democráticos. Por definición, la democracia es un sistema abierto. Al ampliar
los derechos de la oposición, los ciudadanos cuentan con mejores instrumentos
para consolidar la democracia. La mayoría tiene derecho a gobernar pero la
minoría tiene el derecho a ser bien gobernada.
La consecuencia más
relevante del reconocimiento de los derechos de la oposición es consolidar la
democracia en los términos que propone García Pelayo: "el Estado democrático
y libre es un Estado neutral en el sentido de que no está vinculado
existencialmente a un determinado partido".66 Conforme a
esta certera afirmación, el Estado no puede ser parte de un partido; el Estado
tiene órganos, algunos de cuyos titulares son elegidos entre candidatos de
diversos partidos, pero el triunfo de un partido y de sus candidatos no hace al
partido dueño del órgano del poder.
La función del partido
es diferente de la que lleva a cabo un congreso. El partido controla pero no es
controlado, el congreso controla y es controlado; en el partido se carece de
fuero, en el congreso se disfruta de fuero; el partido no ejerce funciones de
soberanía, el congreso legisla; el partido no dispone de un mandato, el
congreso es una asamblea de mandatarios; el partido no es representativo, el
congreso sí lo es; los partidos minoritarios apenas comienzan a tener derechos
específicos, mientras que en los congresos las minorías tienden, cada día en
mayor medida, a ser titulares de derechos que atienden precisamente a su
condición minoritaria, sobre todo en materia de control. En todo caso, la
acción conjugada de partidos y congresos, así en los sistemas parlamentarios
como en los presidenciales, supone la consolidación de normas y prácticas que
garantizan la tolerancia política.
En 1861, John
Stuart Mill publicó una obra que se convertiría en clásica: Consideraciones
sobre el gobierno representativo. Ahí define a la democracia como el
"gobierno del pueblo y por el pueblo", que sin duda habrá influido en
el célebre discurso de Gettysburg de Abraham Lincoln. En cuanto al sistema
democrático, Mill apuntó67 el riesgo
de convertir el sistema representativo de todos, en el sistema representativo
de la mayoría. Encontraba, ahí, una amenaza para la libertad y, por
consiguiente, para la tolerancia. Su argumento sigue vigente y la respuesta
constitucional a ese ya añejo planteamiento está en el reconocimiento de los
derechos a la oposición.
V. CONSIDERACIÓN
FINAL
Manuel
García-Pelayo decía68 que el
derecho constitucional comparado se puede abordar desde cuatro perspectivas
diferentes. Una de ellas es la "reducción de las constituciones de los
Estados particulares a grupos colectivos", de manera que se adviertan las
"singularidades colectivas", o "notas similares o afines"
de los sistemas constitucionales. Este ha sido el propósito de este trabajo,
tomando como referente el problema de la tolerancia.
He querido abordar
el tema de la tolerancia por varios motivos. El primero consiste en subrayar que
la tolerancia es el eje del constitucionalismo. La tolerancia es el resultado
de dos convicciones: garantizar la libertad y racionalizar la vida colectiva.
En esa medida, el artículo 16 de la Declaración de los Derechos del Hombre de 1789 es
axiomático: toda sociedad en la que no estén garantizados esos derechos, carece
de Constitución. Mientras que la razón democrática se orienta en el sentido de
hacer valer la decisión mayoritaria, la razón constitucional se caracteriza por
hacer respetar el derecho de todos. Por esto, en nuestro tiempo la Constitución y la
democracia son complementarias. Este es el signo distintivo del
constitucionalismo contemporáneo.
Pero también me
interesa precisar otra cuestión, ya advertida aunque no desarrollada por Mill.
La tolerancia no significa indiferencia. No se puede traducir en una forma de
desinterés por el diferente, en términos de "puedes comportarte como
quieras, en tanto que no me afectes". Con toda razón Berlin señala69 que aunque
Mill es reconocido como el gran constructor del liberalismo moderno, los
fabianos "lo proclamaron como antecesor". Esto tiene relación con la
posición de Mill, en el sentido de que comprender no equivale a compartir.
Precisamente el compromiso social es opuesto al desinterés por la colectividad,
o por algunos de sus miembros.
¿A qué viene lo
anterior? En este breve repaso de algunas instituciones concernientes a los
derechos de las minorías en el constitucionalismo iberoamericano me he
preocupado por destacar las disposiciones adoptadas dentro de lo que puede
identificarse como una tendencia para ampliar el ámbito de la tolerancia. Me
identifico con esa corriente de pensamiento, pero sin que esto signifique que
acepte, en cuanto a las minorías, en todos los casos, su inmutabilidad. Esto es
particularmente significativo en materia cultural.
Los derechos de las
minorías deben contar con la garantía constitucional de su defensa eficaz. En
materia de conciencia no debe haber, en ningún caso, acciones que puedan
ofender o afectar la plena libertad de creer. Otro tanto puede decirse por lo
que atañe a las diferencias de naturaleza política. Pero en cuanto a los
aspectos culturales me adhiero al principio de Mill: permitir no es compartir.
Respetar y
garantizar el derecho a la identidad no puede hacerse equivalente a admitir que
haya grupos a los que se deje a la vera del desarrollo con el pretexto de que
así lo han decidido ellos mismos. Si se reconoce el derecho a la diferencia, no
se le puede negar a los diferentes también el derecho de optar. Si la
preservación de las tradiciones de un grupo incluye a los curanderos, no se le
puede privar de los cirujanos; si se reconoce su derecho a la lengua original, no
se les puede confinar en el monolingüismo. En otras palabras, la tolerancia no
es sinónimo de indiferencia.
Los argumentos
conservadores se acogen en una hipotética defensa del derecho a la integración
nacional de los grupos minoritarios, sobre todo en el orden cultural. Como
consecuencia se les niega el derecho a la diferencia. Por eso creo que en lugar
de actuar en sentido negativo, se debe partir del reconocimiento de este
derecho, sin que por ello se les prive de conocer y decidir libremente acerca de
su incorporación al contexto predominante. El reconocimiento de los derechos
culturales de las minorías es una forma de tolerancia que, en ningún caso,
implica desentenderse de esos grupos. Si así se hiciera, la tolerancia se
convertiría en una forma elíptica de segregación: "ni me entrometo en tus
asuntos ni te inmiscuyes en los míos"; "te quedas con lo que tienes y
yo conservo cuanto poseo". Esto sería una inversión del concepto de
tolerancia, y en su nombre se erigirían nuevas y más duraderas barreras entre
los supuestos tolerantes y tolerados.
En el caso
anterior, la tolerancia podría convertirse en una discriminación encubierta y
ser meramente retórica. Llevada a extremos demagógicos (o
"populistas", como se prefiere desde la posguerra, para desacreditar
implícitamente al socialismo), la tolerancia lejos de corresponder a los
objetivos constitucionales de garantizar la libertad y racionalizar el poder,
serviría para construir una realidad encubierta.
Ahora bien, si se
ha visto que la tolerancia, como elemento constitucional que garantiza la
libertad y la racionalidad en el ejercicio del poder, no es sinónimo de
indiferencia, es oportuno distinguirla también de la lenidad. Desde Voltaire se
ha dicho que el límite de la tolerancia está en la intolerancia. Popper70 sustenta
que "si admitimos la pretensión nomológica de la intolerancia a ser
tolerada, entonces destruimos la tolerancia y el Estado de Derecho. Este fue el
sino de la República
de Weimar".
Popper asocia el
problema de la tolerancia con la ética. De ahí desprende una serie de reglas
entre las que incluye una que resulta central: debemos aprender de nuestros
errores. Esto supone admitir el error propio y el ajeno; la opción inversa es
no hacerlo y, en tal caso, impedir la corrección del error. Pero Popper va más
allá: en tanto que nadie puede saberlo todo, nadie está libre del error, por lo
que a nadie se debe proscribir ni censurar por cuanto crea o afirme.71
La posición de
Popper guarda relación con la de Voltaire: el límite de la tolerancia está ahí
donde comienza la intolerancia para la tolerancia misma. El proceso
deliberativo que permite la corrección del error no puede alcanzar el punto en
el que se admita que alguien asegure estar libre del error e imponga como única
verdad la suya propia.
El tema es
relevante para la
Constitución , al punto que el propio filósofo austríaco alude
al fracaso de la República
de Weimar porque su régimen constitucional carecía de las defensas adecuadas y
permitió que por encima de ella surgiera un poder político que se ostentaba
como dueño de la verdad total.
La lección de
Weimar es relevante. Un sistema constitucional que se bloquea a sí mismo y que
construye una serie de controles que limitan la garantía de su defensa, está
llamado a sucumbir como ocurrió en el caso del ejemplo invocado por Popper. La Constitución , como
instrumento de garantía de la tolerancia, no puede a su vez quedar expuesta a
sucumbir ante la intolerancia. Esto tiene que ver con los derechos de libertad
que la Constitución
garantice, pero también con la organización y el funcionamiento de los órganos
del poder que ella misma establezca.
Todas las
constituciones prevén casos extremos, denominados estados de excepción, que
permiten suspender algunas de las libertades para hacer frente a amenazas para
la vida constitucional. En el constitucionalismo contemporáneo, estas
disposiciones están redactadas con el mayor cuidado posible, para evitar
distorsiones en su aplicación que hagan nugatorio al sistema constitucional
mismo.
Adicionalmente,
algunos textos constitucionales contienen disposiciones específicas en cuanto a
la salvaguarda de los principios constitucionales. La Carta de Bonn72 faculta a
todo alemán para ejercer el derecho de resistencia, cuando no exista otro medio,
"contra quienquiera que intente eliminar el orden constitucional". La Constitución italiana73 dispone que
todos los ciudadanos deberán ser fieles a la República y observar la Constitución. En
el caso de Alemania se tuvo en cuenta el fracaso de la norma de Weimar, y en
ambos países fue objeto de preocupación evitar el resurgimiento de
organizaciones políticas adversas al orden democrático. Así lo corroboran la prohibición
expresa de reorganizar el partido fascista en Italia,74 y la
proscripción en Alemania75 de los
partidos "que por sus objetivos, o por el comportamiento de sus afiliados,
se propongan menoscabar o eliminar el orden constitucional liberal y
democrático".
En Estonia, el
texto supremo contiene un señalamiento76 del mayor
interés: son compatibles con la
Constitución incluso las libertades a que ella no alude
directamente, siempre que sean compatibles con su contenido democrático. Por su
parte, la Constitución
sudafricana, que hace de la tolerancia una de sus mayores preocupaciones,
establece77 como
contraria a ella toda conducta incongruente con la dignidad humana, con el no
racismo y con el no sexismo.
Un caso especial de
subsistencia de intolerancia constitucional es el de Turquía (preámbulo), donde
se declara que no son objeto de protección constitucional las ideas y opiniones
contrarias al interés del país. Aquí no se trata de la salvaguarda de los
principios del constitucionalismo democrático, sino de un interés nacional muy
abstracto. El origen de esta decisión está en los procesos de fragmentación
representados por diversos grupos étnicos, y por las tensiones políticas con
países vecinos, especialmente con Grecia.
En América Latina, la Constitución mexicana78 asocia la
idea de libertad del pueblo con la vigencia de la Constitución , aunque
no llega a plantear el derecho a la resistencia, como en el caso alemán. En
Honduras79 todo
ciudadano, investido o no de autoridad, debe colaborar al mantenimiento o
restablecimiento del orden constitucional. Esta disposición había sido tomada
de la venezolana de 1961,80 que
conserva la de 1999.81
Esa relación entre
libertades y poder, para cuya valoración resulta tan útil la teoría de
García-Pelayo a que hice referencia al inicio, adquiere especial importancia
cuando se está ante un proceso de consolidación constitucional. En tanto que el
constitucionalismo se caracteriza por ser un sistema normativo que asegura las
libertades, la consolidación constitucional se refiere a la positividad de la Constitución y al
sentimiento constitucional o, en otras palabras, a su aplicación puntual y a la
adhesión colectiva a los valores que ella representa.
Los ejes del
constitucionalismo y de la consolidación constitucional convergen en un punto
llamado tolerancia. La tolerancia es a la vez requisito del sistema de
libertades, del sentimiento constitucional y del cumplimiento del orden
constitucional. La tolerancia recorre todo el camino que va desde la concepción
de la norma hasta su aplicación, pasando por convicción generalizada de su
validez. Por eso Constitución y tolerancia son conceptos que se implican y
explican mutuamente.
EL TRABAJO PRÁCTICO CONSISTE EN LA LECTURA Y ANALISIS
DEL TEXTO CONSIDERACIONES ACERCA DEL RÉGIMEN CONSTITUCIONAL DE LA TOLERANCIA de DIEGO VALADÉS Y EN RESPONDER, DE MANERA INDIVIDUAL, EL
CUESTIONARIO QUE SE ADJUNTA.
CUESTIONARIO
1.
1.- Caracterice los
tipos de relaciones de poder y como se combinan.-
2.-Vincule las
construcciones constitucionales que consagran principios de tolerancia y las
relaciones de poder.-
3.- ¿Qué mecanismos
puede establecer el constitucionalismo con las distintas derivaciones de las
relaciones de poder ?.-
4.- ¿Cuáles son los
ámbitos de la tolerancia en el esquema constitucional?.-
5.- Reseñe los
problemas históricos en relación a la tolerancia.-
6.- Caracterice el
Estado Democrático.-
7.- Distinga
tolerancia e indiferencia.-
8.- Para Voltaire
¿Cuál es el límite de la tolerancia?
9.- Qué son los
Estado de Excepción?
10.- Explique que es el pluralismo.-
11.- De la Constitución de la Nación Argentina
caracterice los artículos que relacionan tolerancia y religión, tolerancia y
etnia, tolerancia y pluralismo, tolerancia y estados de excepción.-
No hay comentarios:
Publicar un comentario